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美国301调查进展分析
发布时间:2017-11-23 来源:工信部国际技术合作中心涉外法律研究所
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  一、美对华301调查概述

  2017年8月18日,美国贸易代表莱特希泽宣布,根据特朗普总统命令和《1974年贸易法》的授权,美国贸易代表办公室(USTR)正式启动关于中国的技术转让、知识产权和创新法律、政策或实践做法是否构成《1974年贸易法》第301节(b)(1)项下可制裁措施的调查,简称“301调查”。此次301调查包含4项重点指控:一是中国政府强迫美国企业转移技术和知识产权;二是中国政府干预中美企业之间的商业谈判,破坏美国企业对其知识产权的控制力;三是中国政府指令并协助中国企业对美国高技术资产进行战略性投资和并购;四是中国政府支持并实施了通过网络窃取美国企业的知识产权或商业秘密。美国将通过301调查为这4项指控搜集证据,以决定是否对中国采取贸易报复措施。

  USTR牵头的301调查部际委员会实际负责调查工作,其成员包括USTR、商务部、劳工部、国务院、财政部、司法部、小企业管理局的代表。目前,301调查已经完成主要证据搜集程序。截至9月28日,部际委员会共收到59份来自中美企业、商协会、研究机构和个人的公开书面意见。10月10日,部际委员会召开301调查听证会,听取美国企业、协会和专家的意见。中国贸促总会派员参加听证会,并回答了部际委员会提出的问题。根据启动301调查通知规定的程序,各利益相关方可依据听证会情况,于10月20日之前向部际委员会提交进一步书面证据。

  根据《1974年贸易法》第304节的程序性规定,USTR应于2018年8月17日前发布调查结果,说明不公平贸易行为是否存在,以及应采取何种措施。USTR可以采取的单边措施包括中止贸易协定下对我国的减让和优惠待遇,或对我国任何产业的产品或服务施加进口税费或进口限制。与采取单边报复措施相比,美国在301制度下更倾向于通过磋商谈判,迫使外国政府主动撤销不公平贸易行为。莱特希泽在启动调查的通知中称,其已根据第303节规定向中国政府提出磋商请求。

  美国在此次301调查中特意回避了中国被控政府措施是否符合WTO国际规则的问题。根据美国在WTO成立时做出的承诺,若其他WTO成员的措施涉嫌违反WTO法,美国有义务将争议提交WTO争端解决机构进行裁决,而不得单边实施301调查和贸易报复。USTR特意回避我国被控措施的WTO合规性问题,就是意图绕开该承诺。若我国被控措施属于WTO法管辖范围,则美国对我发起301调查便违反了美国承担的WTO国际义务。

  二、涉工信部的主要调查内容

  在公开书面意见和听证会陈述中,美国企业、商协会和专家提到了一些中国政府颁布实施的具体措施。其中涉及工信部主管领域的可分为以下几类。

  一是产业政策和发展规划。主要包括《中国制造2025》《国家信息化发展战略纲要》《云计算发展三年行动计划(2017-2019)》《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》《智能硬件产业创新发展专项行动(2016-2018年)》《新一代人工智能发展规划》《信息化和工业化融合发展规划(2016-2020年)》等。美方并未指控此类政策和规划本身构成不公平贸易行为,而是认为此类文件证明中国政府具有获取先进技术并成为相关领域国际领导者的决心。

  二是自主可控和安全可控政策。主要包括网络产品和服务安全审查制度、对于云计算的股比和经营限制、对跨境数据流动的限制、推行与国际标准不符的国家技术标准、要求软件源代码备案等。美方认为此类措施对美国企业构成歧视性威胁,中国政府有可能在执行政策过程中窃取美国企业的技术。

  三是限制外商投资的措施。主要是在关键产业要求外资必须与中国企业成立合资公司。美方认为此类措施导致中国企业在谈判合资协议时获得议价权,迫使外国企业将技术转移给合资公司。

  四是限制政府和国有企业采购的措施。主要包括两类措施,一是将拥有自主知识产权或安全可控作为采购条件,美方认为这将迫使美国企业与中国企业分享技术。二是将本地生产作为采购条件,如有美方证人提到中国航空公司采购波音747飞机的条件是必须有一部分飞机的生产或组装工序在中国完成,美方认为这将导致大飞机生产技术转移至中国,同时使美国工人失去工作。

  五是补贴措施。美方提到了集成电路发展基金,认为此类补贴具有市场扭曲作用,并用于支持中国企业到海外进行半导体产业投资和并购。美方还提到新能源汽车的销售补贴,称通用汽车和福特汽车都被要求向中国企业分享新能源汽车技术,才能获得新能源汽车销售补贴。

  三、当前情况和未来走向分析

  (一)当前情况分析

  首先,美国此次发起301调查的根本原因是对中国产业转型升级和核心竞争力不断提升的忧虑。从美方提交的书面意见和听证会证词来看,美方提出的指控有些有一定依据,更多的则仅指向中国政府产业政策中一些方向性的指引和表述,显示出美国政府和企业对中国向产业链中高端迈进的决心、速度和力度的畏惧。近年来,美国政府一再否决中资背景的企业并购美国高科技资产;今年年初,美国前总统奥巴马的科技顾问委员会发布关于半导体产业发展的报告中特别关注中国对半导体产业的大力投资;近半年来,美国国内讨论修改外商投资安全审查制度,有国会议员明确提出要在新的安全审查制度中加入对于经济安全的考量;此次,美国政府又意图借301调查制裁所谓强制技术转让。凡此种种,其背后的共同原因都在于美国发现,中国正在美国原本具有绝对优势的产业迅速获得竞争力,美国需要设法延缓中国的进步速度,维护美国的竞争优势。

  其次,美国开展301调查的主要障碍在于缺少证据支持。无论美国下一步是与中国进行磋商,还是实施单边贸易报复,都需要扎实的证据,包括案例和数据,以支持其立场或计算报复措施的幅度。然而,截至目前,301调查部际委员会仅收到59份公开书面意见,与针对中国进口产品的“232调查”收到的203份书面意见相比,数量大幅下降。现有书面意见和听证会证词作为证据的质量也难以令美国满意,其中一般性论述居多,实际数据很少,多数案例已被USTR掌握。USTR很难依据如此薄弱的证据对中国做出不利裁决。据美国媒体报道,美国主要企业对于配合USTR此次调查显得比较犹豫,一方面是怕遭到中国政府报复,另一方面则担心向公众公开其技术遭窃取或强迫转移的消息会引起公司股价波动。需要注意的是,301调查收集证据的程序尚未结束,未来可能产生新的证据。另有部分书面意见是以保密信息的形式提交给部际委员会,尚不清楚其中是否有实质不利信息。

  第三,对于301调查的未来走向,美国内部有不同意见,态度矛盾。推动此次301调查的是美国在经济方面的对华强硬派。据美国媒体报道,特朗普多次要求其内阁官员设法对中国进口产品加征关税;前总统首席战略顾问班农称,美国当前最重大的挑战是中国的崛起,他主张用包括301调查在内的各种手段,对中国发起“经济战争”。美国一些竞争实力下降、就业机会流失的产业及其利益代表是强硬派背后的支持势力,他们在书面意见和听证会上明确表达了支持301调查,甚至扩大调查范围的愿望。由于中美经济深度融合,美国国内也存在理性派,主张妥善处理对华经贸关系,以与中国协商的方式结束301调查。有美方代表在听证会上表示,尽管中国的知识产权保护尚不完善,但近年来已取得很大进展。中国是美国企业的重要市场,中美经贸关系恶化不符合美国企业利益。他们建议美国政府与中国政府进行谈判,通过双边协定约束和改进中国政府的行为。从美国多数企业不愿意配合提交301调查的证据也可以看出,主张友好协商的理性派力量对强硬派形成重要制衡。

  第四,美国就其部分指控掌握了一些事实,可能以此对我施压。虽然美方指控我强迫美国企业转让技术缺乏过硬证据,但美方提到的一些情况确是事实。例如,我国对某些产业设定了外商投资准入限制,要求成立合资企业;我国曾经颁布过要求软件源代码备案的规范性文件。此类措施并不必然违反WTO国际规则,美国缺乏合法权利要求我取消此类措施。但是,美国此次发起的301调查并未以我国违反国际规则作为发起依据,而是完全由美国自行判断哪些措施属于不公平、不合理的贸易行为。因此,对于我国合法颁布的措施,美国仍然有可能凭借其实力,强行单边认定为不公平、不合理的贸易行为,要求我国做出让步。

  (二)未来走向分析

  依据目前掌握的情况,尚难以准确预判301调查的未来走向,但大致能归纳出3个可能的方向。

  一是调查不了了之或做出不存在不公平贸易行为的结论。鉴于目前301调查收集证据困难,这种最佳结果并非完全不可能,但可能性不大。美国的强硬派不会轻易放弃借301调查制裁中国的机会。

  二是美国单方面做出存在不公平贸易行为的认定,并对中国实施贸易报复。就目前的证据来看,美国这样做面临相当大的阻力。但鉴于美国国内目前的孤立主义和反全球化情绪,不能完全排除这种最坏的可能性。这需要美国的强硬派拿出巨大政治资本和决断力,压制住理性派的声音,并承担与中国发生贸易战的风险。

  三是美国以贸易报复作为威胁,并结合有限证据,与中国磋商,在谈判中逼我做出让步。这是可能性最大的选择。首先,美国的301制度本就倾向于通过谈判迫使对方国家取消所谓不公平贸易行为,通常只有在无法与对方达成双边协议的情况下,USTR才会选择采取贸易报复措施。其次,美国掌握了一些事实证据,在双边谈判中更容易凭借其实力对我取得优势。再次,双边谈判有先例可循,美国在上世纪90年代曾对我发起过301调查,最终均以我在双边谈判中做出让步收场。最后,在双边谈判中达成对美有利的协议是美国强硬派和理性派均能接受的方案,符合美国国内政治利益。

  四、工作建议

  第一,坚定实施创新驱动发展战略,提升我国产业核心竞争力。301调查的本质原因是我国科技和产业实力迅速提升给美国造成了“现实威胁”。加快建设制造强国,建设创新型国家,促进我国产业迈向全球价值链中高端是“十九大”报告明确提出的目标。在战略目标和核心利益上,我国不能向美国让步。美国对我发起301调查,说明我国过去的产业政策取得了成效。未来,我国在产业政策的设计和实施方面可以更加科学化、精细化,尽量减少对贸易和投资的不利影响,但提升我国产业核心竞争力的基本方向不能动摇。

  第二,审慎评估受到美方关注措施的实际执行效果,在符合改革方向的前提下,做好适当让步的准备。我国部分措施受到美方关注并非完全没有道理。“十九大”报告提出大幅度放宽市场准入,保护外商投资合法权益。我国承担的国际经贸规则义务要求不得将转让技术作为投资审批的条件;在制定国家标准时应以相关国际标准为基础。我国可根据美国关注的重点,梳理现有政策中实际实施效果有限,修改或取消后符合改革方向和我国承担的国际义务的措施,作为对美谈判做出适当让步的筹码。

  第三,密切关注欧盟、日本等美国盟友的动向,防止其联手对我施压。美国注重在对外关系中发挥盟友的力量。此次301调查听证会上有美方代表提出美国采取的措施应获得盟友支持和配合,还有代表特别提到中国促进大飞机产业发展的政策也损害了欧盟空客的利益。据了解,欧盟在今年3月“两会”期间发布针对我《中国制造2025》的报告,背后就有美国唆使。对于301调查,美国也不会单打独斗。我国对此应有所跟踪和防范,避免多面受敌。

  第四,设法摸清美国在301调查中实际掌握的对我不利的证据,在谈判中争取主动。美国未来无论是与我开展磋商谈判,还是实施贸易报复,都需要证据支持。仅依据目前的公开材料,我方无法对美方究竟掌握了多少对我实质不利的证据做出全面、准确的评估。如能设法摸清美国实际掌握的证据,我方就能有的放矢,更加有力地回击美国提出的无理要求,争取谈判主动权。

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