国际禁化武履约形势回顾与展望

     

 2020年注定是不平凡的一年。突如其来的疫情打乱了全球的正常工作与生活节奏,同样给禁化武组织的视察活动带来了巨大影响。2020年3月16日,根据荷兰政府的规定,为确保视察人员安全与健康,禁化武组织采取了前所未有的疫情防控措施。总干事决定,除必要性事务外,技秘处所有工作人员均转为线上办公并停止了几乎所有的现场视察活动。

20201130日,一年一度的禁化武组织缔约国大会也不得不以史无前例的方式召开。1130日至121日,第25届缔约国大会在其总部荷兰海牙召开了第一部分会议,而第二部分会议则被推迟至20214月底前举行。第一部分大会除了严格规定各缔约国出席现场会议代表仅限1人外,还取消了所有的边会活动。该部分会议虽然仅安排了禁化武组织2021年工作方案和预算草案一个议题,但由于各缔约国对该预算方案意见分歧明显,大会并未能就该预算方案达成协商一致,因而,大会不得不以投票表决的方式通过禁化武组织2021年工作方案和预算草案。回顾2020,国际禁化武履约工作在艰难中前行。

一、 美国依然是唯一尚未完成化武销毁的国家,销毁进程缓慢推进

《禁止化学武器公约》宗旨是彻底消除一整类大规模杀伤性武器,真正实现一个无化学武器的世界。迄今为止,美国、俄罗斯、韩国、阿尔巴尼亚、印度、伊拉克、利比亚和叙利亚等8个化学武器拥有国共宣布第1类(指以《公约》附表1化学品作为毒剂的化学武器)和第2类化学武器(指以其它所有化学品作为毒剂或前体的化学武器)72,304吨,第3类化学武器(指未装填的弹药和装置,以及经专门设计用于化学武器目的相关设备)417,833/件。俄罗斯等上述七个化武拥有国在禁化武组织的监督核查下于2018年初均完成了已宣布化学武器的销毁任务。

目前,美国已经完成第2和第3类化学武器的销毁,所剩均为第1类化学武器,是唯一尚未完成化学武器销毁任务的缔约国。美国共宣布第1类化学武器27,770吨,截至20201031日,已完成销毁26,589吨,占其宣布总数的95.75%。根据美国向禁化武组织提交的关于销毁其剩余化学武器的详细计划,美国计划最晚于2023  9 月完成其所剩全部第1类化学武器的销毁任务。

美国现有两个化学武器销毁设施正在运行:科罗拉多州的普埃布洛化武销毁设施和肯塔基州的布鲁格拉斯化武销毁设施。为减少对销毁总进度的影响,上述两个美国化武销毁设施疫情期间仍持续运行。根据《公约》的相关规定,化武销毁活动必须在禁化武组织视察员的监督下进行,这给技术秘书处的视察活动带来了巨大挑战。经技术秘书处与美国共同协商并经执理会批准,禁化武组织对前往这两个化武销毁设施的视察员人数规模以及监督方式进行了适时调整,确保了禁化武组织在化武销毁设施的视察活动连续不间断。截至20201031日,禁化武组织共监督美国在上述两个化武销毁设施销毁的第1类化学武器692吨。

此外,在老化学武器和遗弃化学武器的销毁与核查方面,技术秘书处利用疫情在欧洲出现短暂缓和,先后对比利时、荷兰、法国、意大利和英国的老化武设施进行了现场视察,从而完成了2020年年度计划和预算中所规定的视察任务。在处理日本遗弃在华化学武器方面,由于受疫情影响,日遗化武的挖掘回收与销毁处理工作全年都处于暂停状态。

二、 工业核查受阻于新冠疫情,全年视察计划未能如期完成

2020年禁化武组织全年计划工业视察241次。由于新冠病毒疫情在全球蔓延,以及各国出台的疫情管控措施极大地限制了工业视察计划的实施。自总干事2020316日宣布执行疫情防控措施起,技秘处即停止了所有工业视察。九月中旬,技秘处重新启动工业视察计划,在短暂的恢复期内,进行了9次工业视察。后来由于欧洲疫情进一步恶化,技秘处不得不在十月初又全面停止了所有工业视察,最终导致241次工业视察计划未能如愿完成。

关于工业数据宣布。《公约》规定,各缔约国应在次年的90天内对过去一年的相关活动进行宣布,并应分别提前90天(附表1设施)和60天(附表2和附表3设施)向公约技秘处提交下一年度预计活动的年度宣布。根据技秘处公布的情况,截止到2020  3  30 日,仅有57个缔约国按时提交了2019年活动的年度宣布。关于年度预计活动的宣布,预计将在20211月中旬公布各国所提交宣布的具体情况。

为进一步提高各缔约国提交工业数据宣布的效率和安全性,经过一年半的努力,2020218日,技秘处正式推出了新一代电子宣布信息系统EDIS-Electronic Declaration Information System)。该系统将取代目前正在使用的国家主管部门电子宣布系统EDNA- Electronic Declaration Tool for National Authorities)并将国家主管部门电子宣布系统信息安全交换系统SIX-Security Information Exchange)合二为一,为国家主管部门和相关企业提供了一个安全高效的数据宣布信息平台。新系统实现了多用户安全分布式访问与传输,具有高效、准确以及进行数据分析的特点。新一代电子宣布信息系统为实现《公约》第三条和第六条所规定的工业数据宣布的电子化迈出了重要的一步。202073日,技秘处发布了关于截止到531日的过去活动年度宣布电子提交状况,根据该报告,在新系统推出不足三个月的时间内,已有4个缔约国采用了新系统提交宣布。

三、 叙利亚化武调查与鉴别组发布首份报告,责任锁定叙政府

2011年叙利亚内战爆发以来,叙境内指称使用化学武器事件频频发生。20128月奥巴马总统将使用化学武器划为叙利亚战争红线,一时间战争阴云密布。为避免一触即发的战争,在俄罗斯的积极斡旋下,20139月,美国与俄罗斯达成了关于叙利亚以化武换和平的框架协议。20131014日,叙利亚正式成为禁化武组织的第190个缔约国。

在国际社会共同努力下,叙利亚拥有的化学武器被迅速移出与销毁。2016114日,禁化武组织宣布叙利亚所宣布的化学武器在其监督下全部销毁,但是,叙利亚境内指称使用化学武器的事件依然不断。与此同时,美国和西方国家利用设立禁化武组织-联合国联合调查机制JIM)对叙利亚使用化学武器事件的追责行动不断升级,并多次定责叙利亚政府。为此,201711月,俄罗斯不惜动用安理会的否决权中止了禁化武组织-联合国联合调查机制的任务授权。

在此背景下,20183月,美国和西方国家利用发生在英国索尔兹伯里的俄罗斯双面间谍神经性毒剂中毒案,集体对俄罗斯实施制裁。同时,201862628日,由英国倡议召开了禁化武组织特别缔约国大会并采用投票方式通过了颇具争议的应对使用化学武器构成的威胁的决议,授权禁化武组织判定叙利亚冲突中使用化学武器的肇事者。俄罗斯、中国等缔约国对通过此项决议表示强烈反对,认为:禁化武组织系技术性组织,不具备政治定责条件,而且该决议的通过方式有违《公约》协商一致的原则。技秘处根据该决议并在西方国家的支持下,于2019年初成立了叙利亚化武调查与鉴别组IIT)。

202048日,调查与鉴别组发布了首份调查报告。该报告重点公布了对2017324日、25日和30日在叙利亚拉塔梅那发生的三起化武袭击事件的调查结论:有合理理由相信,2017年发生在拉塔梅那的三起化武袭击事件的责任方均为叙利亚空军,同时推论,此类袭击唯有叙利亚武装部队最高层下达命令才能得以实施。

202079日,根据调查与鉴别组报告结论,禁化武组织第95次执理会表决通过了关于处理对阿拉伯叙利亚共和国拥有并使用化学武器问题的决定。该决定规定:叙利亚应在决定通过之后的90天内,向技秘处提交调查报告中所涉及的与使用的化武相关的所有设施情况;宣布其目前拥有的全部化学武器,其中包括沙林、沙林前体以及并非打算用于公约不加禁止的目的的氯气;宣布其目前拥有的化武器生产设施和其它相关设施;同时解决在初始宣布中存在的所有未决问题。

20201014日,禁化武组织总干事发布报告通报所有缔约国:叙利亚未能在规定的期限内履行执理会的相关决议。叙化武问题何去何从必将成为延期举行的第25届缔约国大会第二部分会议的争论焦点。

四、 《公约》附表1化学品清单首次增补生效,履约宣布与核查范围扩大

20183月,英国索尔伯兹里小镇发生了震惊世界的俄英双面间谍斯克里帕尔父女诺维乔克中毒案。随后,6月份,在距索尔伯兹里仅有11公里的埃姆斯伯里小镇又发生了另一起诺维乔克中毒案并造成一人死亡。事件发生后,英国政府随即指控系俄罗斯所为,而俄方则予以否认并要求英方提供证据。应英国政府邀请,禁化武组织派出了援助调查小组对事件进行取证调查,经取样分析,证实两起事件所使用的有毒化学品均为纯度极高的神经性毒剂-诺维乔克

诺维乔克系俄语新来者的意思,它被用来指前苏联上世纪70年起研发的一类毒性极高的神经性毒剂,通常又被人们称为第四代化学武器,而诺维乔克并未包含在1997年生效的《公约》附表化学品清单之中。

201810月,美国、加拿大和荷兰率先提出对《公约》附表1化学品进行技术修订以纳入诺维乔克201812月,俄罗斯提出了自己的修订案,除同意美、加、荷三国提出的两类诺维乔克相关化学品外,俄还建议将其它三类有毒化学品增加到公约附表1化学品清单中,其中就包括同样未被列入《公约》附表,但被美国国防部申请为专利可作为化学武器使用的季铵盐类有毒化学品。经技秘处与美俄多轮协商并在俄罗斯的妥协下,201911月,禁化武组织第24届缔约国大会同时通过了美、加、荷和俄罗斯分别提交的公约附表1化学品修订案,正式将诺维乔克等有毒化学品列入《公约》禁止范围。

20201月,技秘处以技术秘书处的说明形式向所有缔约国通报了关于附表1化学品修订生效后对履行《公约》第六条(民用化工核查措施)宣布和现场视察的行动指南文件。202067日,修订后的《公约》附表1化学品清单已正式生效。自此,“诺维乔克等新型毒剂被正式纳入《公约》附表1化学品的宣布与核查范围。

五、 “诺维乔克风波再起,矛头再次聚焦俄罗斯

2020820日,新修订的《公约》附表1化学品清单正式生效后不久,俄罗斯反对派领导人纳瓦尔尼乘飞机从西伯利亚返回莫斯科途中突感身体不适,飞机紧急降落在鄂木斯克,之后被送往当地医院紧急治疗。822日,纳瓦尔尼被送往德国夏洛特医院进行治疗。92日,德国总理默克尔表示 “德国国防军的专业实验室已经得出了一个明确的结论:阿列克谢·纳瓦尔尼是遭受诺维乔克类神经性化学毒剂袭击的受害者。”914日,德国政府进一步表示,德国、法国和瑞典的三家实验室分别证实了纳瓦尔尼系诺维乔克毒剂中毒。与此同时,93日德国还向禁化武组织提出了援助调查分析的请求。

2020106日,禁化武组织公布了根据德国请求所进行的调查取样分析结论:禁化武组织指定实验室经对纳瓦尔尼生物医学样品分析,发现了作为胆碱酯酶抑制剂的有毒化学品。纳瓦尔尼的血液和尿液样品中胆碱酯酶抑制剂的生物标志物与《公约》附表1.A.141.A.15有毒化学品有相似的结构特征。该类化合物为201911月第24届缔约国大会新增至《公约》化学品附件中,但检出的胆碱酯酶抑制剂(本身)并未列入《公约》化学品附件。结论中所指《公约》附表1.A.141.A.15有毒化学品正是新增的诺维乔克类毒剂。

20201214日,英国一个被称为贝灵猫调查队Bellingcat)的网络调查机构发布了一份题为俄罗斯联邦安全局(FSB)化武专家涉嫌纳瓦内尔中毒案的调查报告。贝灵猫调查队通过与俄罗斯网络杂志《内部人士》(Insider)、德国《明镜》杂志(Der Spieldel)和美国有线新闻网(CNN)合作,称其通过对俄罗斯联邦安全局有关人员的大量通信和旅行数据分析,将中毒案矛头直指俄联邦安全局和普京总统。20201217日,普京总统在年度新闻发布会上通过视频亲自反驳了俄罗斯与纳瓦内尔中毒案有关的指控,他表示,如果俄罗斯真的想要毒害纳瓦尔尼,那是会成功做到的。

禁化武组织第25届缔约国大会的第一部分虽然未讨论实质性问题,但禁化武组织总干事在开幕式发言中仍提及了纳瓦尔尼事件,他表示禁化武组织的分析结果证实了在纳瓦尔尼先生的血液中发现了一种隶属于诺维乔克族的有毒化学品。”“根据《公约》,任何使用神经性毒剂对个人进行投毒均属于使用化学武器。同时,许多西方国家纷纷提交书面发言对纳瓦尔尼事件表示关切,要求俄公布事实真相并宣布其秘密的诺维乔克计划。美国甚至认为俄罗斯虽声称已经销毁了宣布的化学武器,2018年的索尔兹伯里事件说明,俄罗斯显然未履行公约义务,它仍然保留着一个没有宣布的化学武器计划。美方还表示,“2018年斯克里帕尔中毒案,现在又是纳瓦尔尼中毒案,俄罗斯重复使用诺维乔克是对《公约》的公然违背。国际社会对俄罗斯的这种蔑视国际规范使用化学武器的行为不能不闻不问。

面对上述种种压力,俄罗斯在第25届缔约国大会的书面发言中回应称:总结过去的一年,我们非常遗憾地注意到禁化武组织近年来所出现的问题正逐渐变成系统性的危机,这就像一个恶性肿瘤,正在扩散到禁化武组织工作的每一个领域。它不仅破坏了人们追寻一个普遍性的《公约》的美好愿望,而且也破坏了人们把该组织作为一个化学武器不扩散和裁军的前哨阵地的努力。这些问题包括,许多讨论议题被高度政治化、违反协商一致的原则与共识、强迫要求讨论《公约》法律范畴之外的问题,以及混淆禁化武组织的职责以服务于一些国家的政治利益和地缘政治的野心等等。所有这些已经不再是个案,而逐渐变成了禁化武组织日常工作的一部分。” 俄罗斯常驻联合国代表瓦西里·涅边贾也表示,禁化武组织已沦为西方政治游戏工具,甚至表示俄或将考虑退出禁化武组织

六、 展望2021,禁化武组织任重道远、挑战空前

根据第25届缔约国大会通过的工作方案与预算,2021年禁化武组织的核心业务依然是化武销毁核查行动、工业视察和国际合作与援助。敦促尽快销毁所有化学武器(包括美国宣布的库存化学武器、各国宣布的老化武以及日本遗弃在中国领土上的遗弃化武),早日实现一个无化武世界依然是所有缔约国的共同心声。

工业视察方面,2021年全年工业视察计划总数仍保持241次。目前,技秘处拟对附表1设施进行11次视察(占宣布设施总数42.3%),附表2设施49次(占宣布设施总数23.6%),附表3设施19次(占宣布设施总数5.3%),其它化学品生产设施(OCPF)162次(占宣布设施总数3.8%)。技秘处还计划对附表2、附表3OCPF设施进行约12次带分析设备的现场采样与分析视察。

2021年工业视察的任务依然繁重,但计划的实施仍将在很大程度上取决于全球疫情的防控情况。在面临疫情挑战的同时,禁化武组织还面临巨大的政治挑战。

25届缔约国大会第一部分会议虽然以表决方式通过了禁化武组织2021年工作方案和预算,但是中国、俄罗斯等缔约国对该预算背后的实质性分歧依然存在。在20214月底之前召开的第25届缔约国大会第二部分上,预计以美国为首的西方国家势必会在叙利亚化武和纳瓦尔尼诺维乔克问题上对俄罗斯进一步施压,其结果将会进一步加剧禁化武组织缔约国内部的政治分裂。

关于叙利亚化武问题。鉴于叙利亚未能履行20207月禁化武组织在第95次执理会决议中的相关义务,20201125日,美为首的西方国家已联合46个国家向第25届缔约国大会提交了一份关于处理阿拉伯叙利亚共和国拥有并使用化学武器的问题的决议草案。该决议草案要求暂停叙利亚作为禁化武组织缔约国的权利和特权(如取消其表决权、不得成为执理会成员以及不得有任何叙人员在禁化武组织机构任职等)。同时,要求通过联合国国际公正独立机制IIIM)对禁化武组织调查与鉴别小组确定的叙化武袭击肇事者进行刑事调查或诉讼并绳之以法。俄罗斯作为叙利亚的坚定盟友,曾在联合国安理会就叙利亚问题动用过11次否决权,然而在禁化武组织没有否决权的框架下,俄罗斯势必要与美西方进行进一步交锋。

关于纳瓦尔尼诺维乔克问题。俄罗斯政府乃至普京总统本人虽然一再否认与纳瓦尔尼诺维乔克中毒事件无关,但是,纳瓦尔尼的诺维乔克事件也许如同2018年斯克里帕尔诺维乔克事件一样成为难解之迷。美及西方国家除了在第25届缔约国大会发表的声明中向俄罗斯发难,还进一步联合了58个国家集体谴责俄罗斯使用化学武器行为,要求俄罗斯公布事实真相并严惩责任人,并要求缔约国大会持续关注这一事态的发展。俄罗斯目前已向纳瓦尔尼发出最后通牒,要求其立即回国,否则将判其入狱。因此,纳瓦尔尼诺维乔克必将是2021年俄罗斯与美西方国家进行交锋的另一个战场。

总之,2021年对于禁化武组织来说必将是一个坎坷之年。美西方与俄罗斯的空前对立已导致禁化武组织内部政治严重分裂,缔约国欲使禁化武组织重返对话与协商的正确轨道任重道远。

(禁化武组织科学咨询委员会前主席 唐程)

 

 

 

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